言而无信？税收与选举

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原文信息：Fuest C ,Klaus Gründler, Potrafke N ,et al.Read my lips? Taxes and elections[J].Journal of Public Economics, 2024, 236:105149.

Read My Lips出自美国前总统乔治·布什（George H.W. Bush）在1988年总统选举期间的竞选承诺（Read My Lips: No New Taxes），旨在向选民保证他不会提高税收。但事实上，当选后乔治·布什在1990年签署了增税协议。这极大地损害了他的政治信誉和支持率，并被认为是他在1992年总统选举中败给比尔·克林顿 (Bill Clinton) 的重要原因。

原文链接：

https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0047272724000859

图片来源：必应图片

推文期数：264期

引言

政治商业周期理论（Theories of Political Business Cycles）认为，政客会在选举前后通过操控财政政策来提高连任的机会。大量已有文献提供了有关公共支出和公共债务政治周期的实证证据，发现在选举前政客通常倾向于通过增加公共支出或扩大公共债务来刺激经济、争取选民支持，从而导致财政政策的周期性波动。现有文献中关于税制改革政治周期的研究相对较少，且主要聚焦于地方政府对单一税种的税率调整。然而，在大多数国家中，最关键的税制改革通常发生在国家层面。此外，仅仅关注单一税种的研究也忽略了许多税制改革同时影响多个税种的事实。

基于此，本文利用1960年至2014年23个发达国家和新兴市场经济体的经济调查数据，对税制改革的政治周期进行全面分析。研究发现：①在过去六十年中，各国税制普遍呈现税源多样化趋势，表明采用综合性指标来分析税制变动的必要性；②税制改革具有明显的政治周期，尤其是增税类的改革政策更可能在政治选举后实施；③个人所得税、增值税等直接影响选民税后收入的税种政治周期更为明显，而企业所得税、财产税等税种政治周期较弱。

相较于已有文献，本文的研究贡献有以下三点：①本文首次构建了涵盖多个税种并反映税率和税基改革的标准化指数，能够更为准确地衡量税制改革的整体水平，而既有研究主要关注特定地区的单一税种改革；②本文表明不同税种的政治周期存在显著异质性，尤其是税率变动的政治周期效应相较于税基变动更为明显。而已有文献对单一税种的分析可能会导致对政治周期效应的估计偏误；③本文的税制改革指数有助于研究过去六十年来工业化国家的税制变化，为研究者解决有关税制改革原因和后果等问题提供了新的分析工具。

数据来源

本文基于国际货币基金组织税制改革数据库（Tax Policy Reform Database，TPRD）提供的经济调查信息，对1960年至2014年英国、美国、德国等23个发达国家和新兴市场经济体的个人所得税、企业所得税、消费税、财产税、增值税和社会保障缴款等与选举相关的六个税（费）种的税率和税基变化构建了一个标准化综合指数。具体分类方法如下图1所示：

变量定义

1.税制改革指数

本文的税制改革指数主要反映不同年份各个税种的税率和税基改革变化情况，对税制改革的强度和方向进行了量化。具体定义如下：

其中为i国家t年税种r的税率或税基变化，是TPRD数据库对改革力度的定性评估信息（“重大”或者“轻微”）。具体而言，当税收政策没有变动时，该指数设定为0；当税率提高引起税收负担略有增加时，该指数设定为+1，而引起税负大幅增加时，该指数设定为+2；减税的情况则相反，轻微减税对应的指数值为-1，显著减税对应的指数值为-2。

2.综合税制改革指数

与选举相关的税收政策通常涉及对多个税种同时改革，而不同税种的调整往往互相关联。因此，税收政策改革存在多维的经济效应，为了全面评估这些效应，本文将上述六种税收指标整合成一个综合税制改革指数，即将（1）式中的税制改革指数按税种进行加权平均，以此来量化税制改革的整体情况。

3.税制变化趋势

上述指标能够反映某一特定时间点的税制改革状况，为了进一步探讨税收制度随时间演变的趋势，本文引入了一个累计指数的概念，将1960年设定为基准年，对1960年至2014年每年的税制改革指数进行逐年累加，以直观理解税制改革随时间变化的整体趋势和长期累积的改革效果。

研究设计

为了更系统地估计政治选举对税制改革的影响，本文设定的基准回归模型如下：

其中，表示t时刻i国家的整体税制改革情况；为政治选举虚拟变量，E_t、E_t-1、E_t+1分别代表选举当年、选举前年份和选举后年份，在对应的时间区间内取值为1，反之为0；δ为本研究主要关注的回归系数，衡量了政治选举对税制改革的影响程度。为控制变量，包含政府意识形态、GDP增长、全球化等；λ_i为国家固定效应，为年份固定效应。

实证分析

1.政治选举对税制改革的影响

为了探究税制改革随政治选举的变化，本文根据式（4）进行了基准回归，结果如下表1所示。其中面板A报告了税率改革的结果，面板B报告了税基改革的结果。基准回归结果显示，税率会在选举后大幅提高，但在选举前或选举年期间则不会提高；在税基改革中也发现了类似的情况，即选举后年份有扩大税基的趋势，但这一趋势估计系数并不显著，并且选举前税基呈现缩小的趋势。这些结果表明，政客们倾向于在选举后进行税制改革，尤其是对税率进行调整。

2.税制改革的策略性回避

前文的分析表明税制改革更有可能在政治选举之后发生。为了进一步检验政客对于政治选举前税制改革的策略性回避，本文在回归模型中加入了税制改革虚拟变量，回归结果如下表B-3所示。在选举年进行税制改革的可能性比对照组低7.5%，而在选举后的年份则高7.8%，表明在政治选举前，政客对于税制改革持回避态度，倾向于维持现有政策，而在政治选举后则更有可能进行税收政策的调整，验证了前文的理论分析。

3.税制改革方向

前文的分析基于税收政策影响的对称性，但是经济变量对增税和减税的反应可能存在非对称性。为了检验增税和减税的实施差异，本文在回归模型中加入了增税虚拟变量以及减税虚拟变量，结果如下表B-4所示。面板A的参数估计表明，减税不受政治周期的影响；而在面板B中发现选举后年份税率上升的可能性比对照组高9.1%，并且在选举后税基扩张的可能性也增加了8.5%。这些结果表明，政客们只会将增税和税基扩张政策延迟到选举之后，而减税政策则不受影响，进一步验证了政客择机实施税制改革的策略性行为。

4. 税制改革的异质性分析

为了分析在不同税种的政治周期异质性，本文将基准回归模型的被解释变量替换为不同税种的税制改革指数，回归结果如下图4所示。整体延迟效应主要由增值税和个人所得税驱动，而其他税种并未表现出明显的政治周期。可能的原因在于选民主要关注直接影响自身可支配收入的税收要素，而对于企业所得税和财产税等只影响部分个体的税种则关注较少。

5.政府变动对税制改革的影响

新政府可能在当选后以前任政府财政管理不善来合理化其增税行为，从而强化税制改革的政治周期，这将导致本文的估计结果存在偏误。为了排除政府变动的影响，本部分考虑了政府更替与选举后税制改革的相互作用，结果如下图5所示。在排除新政府的影响之后，税制改革仍然存在明显的推迟效应，表明本文基准回归结果较为稳健。

6.政府支出对税制改革的影响

为了提升连任的概率，现任政府可能在选举前增加支出，这导致选举后需要通过增税来平衡财政收支。本文进一步检验了选举后实施增税政策是否由选举前的支出和债务增加驱动，为此在基准模型中加入政府支出变量，回归结果如下表B-23所示。在加入政府支出作为控制变量后，本文基准回归结果基本保持不变。此外，在考虑选举前后公共债务的变动之后，本文的研究结论仍然稳健。

结论

本文基于国际货币基金组织编制的税制改革数据库，首次构建了涵盖多个税种的税制改革指数，并通过实证分析验证了政客会通过推迟风险较高、代价较大的税收政策来提高连任机会的策略性行为。研究结论表明税制改革具有显著的政治周期效应，这种效应在税率上调方面尤为突出，但在税基调整方面也呈现类似趋势。此外，研究还发现对选民影响较大的税种更可能在选举结束后被纳入改革议程。

政客择机调整公共政策以实现连任概率最大化的策略性行为是政治经济学领域的重要话题。本文基于国家层面的税制改革，构建了涵盖多个税种改革政策的综合指数，为研究税制改革和政治周期的相互作用提供了新的视角，也为理解各国税收政策演变和选民行为模式提供了有价值的参考。政客的策略性行为可能导致公共政策的不确定性，进而影响选民行为和社会福利，后续研究可以探讨公共政策的政治周期对于选民行为和社会福利的影响。

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